비오톱(biotop)토지 이해하기

 

 

 

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http://blog.naver.com/beautem/130180639521   비오톱(biotop)토지 이해하기   최근 '토지이용계획확인서'에 등장하는 '비오톱토지'   네이버에서 비오톱으로 검색을 하여보면 “비오톱은 그리스어로 생명을 의미하는 "비오스(bios)"와 땅 또는 영역이라는 의미의 "토포스(topos)"가 결합된 용어로 인간과 동식물 등 다양한 생물종의 공동 서식장소를 의미한다. 비오톱은 야생생물이 서식하고 이동하는데 도움이 되는 숲, 가로수, 습지, 하천, 화단 등 도심에 존재하는 다양한 인공물이나 자연물로 지역 생태계 향상에 기여하는 작은 생물서식공간이다. 도심 곳곳에 만들어지는 비오톱은 단절된 생태계를 연결하는 징검다리 역할을 한다.”고 되어 있다. 요즘 갑자기 비오톱토지에 관심이 집중됨은 서울시 등 지자체 발행 토지이용계획확인서에 게재되면서 자기 땅에 비오톱이 지정되어 있다면 앞으로 토지이용에 그린벨트와 유사한 규제가 시작되기 때문이지만 대부분 그 내용을 모르는가 하면 경매에 참가하는 사람들이 있기때문으로 비오톱이라는 용어는 자연환경보전법 시행령 제45조, 도시·군기본계획수립지침, 도시·군관리계획수립지침 등에 언급이 되어 있고 서울특별시 도시계획조례에도 있다.   문제는 서울시조례 제68조의2 제3호에 의하면 ‘비오톱1등급 토지’는 토지이용계획확인서 등재 대상으로 되어 있고, 서울시조례규칙 제3조에 의하면 서울시장은 비오톱(도시생태현황) 유형화 방법을 정할 수 있으며 비오톱유형평가 등급은 1등급부터 5등급, 개별 비오톱평가 등급은 1등급부터 3등급으로 되어 있는데 비오톱1등급은 대상지 전체에 대해 절대적으로 보전이 필요한 비오톱유형으로서 특별히 보호가치가 있는 비오톱(보전)이라는 것이다.   다시 말하여 비오톱1등급 토지는 보전하겠다는 것으로 개발이 불가하다는 뜻이다.   실제로 서울시 도봉구청장은 건설회사의 비오톱1등급 토지에 대한 주택건설사업계획승인신청에 대해서 비오톱을 근거로 반려처분을 하였고, 그러자 건설회사가 행정소송을 제기하였는데 이에 대해 대법원은 “서울특별시 도시계획조례 및 그 시행규칙에 의하여 도시계획시설 입지 심의 등 각종 도시계획 입안과 자연환경보전법에 따른 생태계 보전지역의 설정 및 관리의 기초자료로 활용할 목적으로 서울특별시 전역에 대한 생태 현황을 조사하여 만든 도시생태현황도(비오톱 맵)의 내용도 주택건설사업계획의 승인에 대한 불허가처분의 근거자료 내지 참고자료로 사용될 수 있다.”고 판시하였다.(대법원 2007. 5. 10. 선고 2005두13315 판결) 따라서 비오톱을 규정한 서울시조례는 대법원에 의해 뒷받침을 받아 위력을 떨치기 시작한 것이다.   비오톱은 왜 제2의 그린벨트인가?   우선 그린벨트와 비슷한 비오톱의 등장은 장기미집행도시계획시설 중 공원에 대해 용도구역인 ‘도시자연공원구역’으로 지정하기 전에 토지소유자들의 반발을 의식한 중간자로서 나온 것이라는 의심이 드는데~! 그렇다면 도시자연공원구역이 무엇인지를 알아야 한다.   원래 장기미집행도시계획시설은 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(국토계획법) 제48조의 규정에 의하여 2020. 7. 1. 까지 실시계획인가를 받지 못하면 실효되는 것이다. 그러나 도시공원 및 녹지에 관한 법률 제17조 및 부칙 제8조에 의하면, 장기미집행도시계획시설 중 공원은 도시관리계획에 의한 공원조성계획이 없는 경우에는 2015. 10. 1.에 실효되도록 규정하고 있다. 즉, 공원은 도시관리계획에 의한 공원조성계획이 없는 경우에는 2015. 10. 1.에, 공원조성계획은 수립하였지만 실시계획의 인가나 그에 상당하는 절차가 진행되지 아니한 경우는 2020. 7. 1.에 실효되는 것이다. 그런데 장기미집행도시계획시설의 대부분을 차지하는 공원에 대해 보상을 하기에는 한마디로 돈이 없다. 그래서 국가가 생각해 낸 것이 바로 ‘도시자연공원구역’제도인 것이다.   양념해설-1   헌법재판소에서는 1998년 개발제한구역에 대한 헌법불합치결정(헌법재판소 1998.12.24. 선고 89헌마214.90헌바16.97헌바78(병합)결정. 구 도시계획법 제21조에 대한 위헌소원)을 내린 이후 1999년 장기미집행 도시계획시설에 대하여도 잇달아 헌법불합치결정(헌법재판소 1999.10.21.선고 97헌바26 결정. 구 도시계획법 제4조에 대한 위헌소원)을 내린 바 있다.   그린벨트와 장기미집행 도시계획시설에 관한 결정은 모두 1970년대 초부터 지정된 것으로 토지소유자들로 하여금 30~40여년이 넘도록 재산권 행사에 관한 제약을 수인하도록 강요하여 온 제도들인데 재산권행사를 제한하면서 아무런 보상규정을 두지 않고 있는 규정들에 대하여 헌법재판소가 위헌성을 인정하였다는 것은 그동안 끊임없이 논란의 대상이 되어 온 미제사건을 해결하게 되었다는 점에서 그 의의가 크다. 그리고 그동안 정부와 대법원이 그린벨트나 장기미집행 도시계획시설로 말미암아 수인해야 하는 재산권행사의 제약을 공공복리에 적합하여야 하는 사회적 제약에 불과하다고 하면서 합헌시하여 왔으나, 헌법재판소의 헌법불합치 결정으로 이러한 제약들이 드디어 사회적 제약의 범위를 넘는 과도한 침해로서 보상규정을 필요로 하게 되었다는 점에서도 그 의의가 있지만 보상평가를 전문으로 한다는 일부 부동산전문가의 강의나 투자유혹에 주의를 요한다.   특히 헌법재판소에서는 장기미집행 도시계획시설에 관한 헌법불합치결정을 내리면서 “입법자가 국민의 재산권을 비례의 원칙에 부합하게 합헌적으로 제한하기 위해서는 수인의 한계를 넘어 가혹한 부담이 발생하는 예외적인 경우에는 이를 완화하는 보상 규정을 두어야 한다.” 고 판시하여 재산권의 내용과 한계를 정함에 있어 입법자의 결정을 상당히 강조하고 있다.   양념해설-2   미집행시설의 매수청구에서 국토계획법은 도시계획시설결정의 고시일부터 10년 이내에 당해 도시계획시설사업이 시행되지 아니하는 경우당해 도시계획시설의 부지로 되어 있는 토지중 지목이 대인 토지의 소유자는 대통령령이 정하는 바에 따라 특별시장, 광역시장, 시장 또는 군수에게 당해 토지의 매수를 청구할 수 있으며,   매수의무자는 매수청구가 있은 날부터 2년 이내에 매수여부를 결정하여 통지하고 매수하기로 결정한 토지는 매수결정을 통지한 날부터 2년 이내에 매수하여야 한다라 규정하고 아울러 도시계획시설에 대하여 그 고시일부터 20년이 경과될 때까지 당해 시설의 설치에 관한 도시계획시설사업이 시행되지 아니하는 경우 그 도시계획시설결정은 그 고시 일부터 20년이 되는 날의 다음날에는 효력을 상실한다 라 규정하고 있다.   위의 규정된 법이나 제도상으로는 이미 상당부분에 대한 매수청구와 보상이 이루어지고 있어야 한다. 그러나 이 과정에서 여러 가지 문제가 발생되고 있는 것이 현실이다   양념해설-3   그럼, 장기미집행시설이란? 국토계획법에 의하면 ‘미집행’에 대한 개념을 “도시계획시설에 대한 도시계획시설결정의 고시일부터 10년 이내에 당해 도시계획시설의 설치에 관한 도시계획시설사업이 시행되지 아니하는 경우(제88조의 규정에 의한 실시계획의 인가 또는 그에 상당하는 절차가 행하여진 경우를 제외한다)라고 규정하고 있다.   장기미집행 도시계획시설은 미집행 기간이 장기화 되는 것으로 시설에 대한 토지소유자의 재산권 행사를 부당하게 장기간 제한함으로써 당해 토지이용의 한계로 가격을 하락시키는 등의 손실보상 문제를 야기하고 있다. 또한 도시계획시설결정의 실효를 “도시계획시설결정이 고시된 도시계획시설에 대하여 그 고시일부터 20년이 경과될 때까지 당해 시설의 설치에 관한 도시계획시설사업이 시행되지 아니하는 경우 그 도시계획시설결정은 그 고시일부터 20년이 되는 날의 다음날에 그 효력을 상실한다.”고 규정하고 있다. 구분 도시계획시설의 종류 교통시설 도로, 철도, 항만, 공항, 주차장, 궤도, 삭도 운하 등 공간시설 광장, 공원, 녹지, 유원지, 공공용지 등 유통공급시설 유통업무설비, 수도 전기, 가스공급설비, 방송, 통신시설, 공동구, 시장, 유류저장 및 송유설비 등 공공 문화체육시설 학교, 운동장, 공공청사, 문화시설, 체육시설, 도서관, 연구시설, 사회복지시설 등 방재시설 하천, 유수지, 방화설비, 사방설비, 방조설비 등 보건위생시설 화장장, 공동묘지, 납골시설 등 환경기초시설 하수도, 폐기물처리시설 등 따라서 장기 미집행 도시계획시설에 대해서 도시계획법의 폐지 전 도시계획법 부칙 제16조는 2000년 7월 1일 이전에 결정 고시된 도시계획시설의 기산일을 2000년 7월 1일로, 2000년 7월 2일 이후에 결정 고시된 도시계획시설의 기산일은 당해 도시계획시설의 결정고시일로 규정하고 있다. 따라서 이미 20년 이상이 경과된 토지라 할지라도 2000년 7월 1일부터 20년이 경과되는   2020년 7월 1일이 되어야 비로소 도시계획시설결정이 실효된다.   그런데 도시자연공원구역이라 함은 국토계획법 제38조의2의 규정에 의하여 도시자연공원구역으로 결정된 구역으로 (도시공원 및 녹지에 관한 법률 제2조제3호) 즉, 그린벨트와 같은 용도구역인 것이다. 바로, 용도구역중 하나인 도시자연공원구역으로 지정되면 보상도 없고 실효도 되지 않는다.   자연그대로 공원기능을 하도록 한 제도로서 구역은 도시계획시설이 아니며, 용도구역이며, 매수청구제도는 있으나 그 요건이 개별공시지가의 평균치의 50퍼센트 미만이어야 하므로 이에 해당하는 토지는 없는 실정이고, 2020. 7. 1.에 실효되는 것과 달리 용도구역이므로 실효도 되지 않고 영원히 묶이는 것이고, 재산세 50% 감면규정도 적용받지 못하는 신세가 되는 것이다.   양념해설-4   도시자연공원구역이라 함은 국토계획법 제38조의2, 도시공원녹지법 제26조·제27조, 동법 시행령 제25조·제26조에서 규정하고 있는데 도시자연환경과 경관을 보호하고 도시민에게 건전한 여가·휴식공간을 제공하기 위해 도시지역 안에서 식생이 양호한 산지의 개발을 제한할 필요가 있다고 인정되는 지역에 대하여 시·도지사 또는 대도시 시장이 국토계획법에 따라 도시관리계획으로 결정·고시한 구역을 말하는 것이면서...   이 도시자연공원구역은 국토계획법에 의한 용도구역의 한 종류로 들어가며 종전 도시자연공원이 공원으로 결정된 후 지방자치단체의 재원부족 등으로 인하여 장기간 미조성된 상태로 남는 경우가 많아 사유재산권 침해의 우려가 있고, 도시자연공원 내에서는 엄격한 행위제한이 수반되어 거주자 등의 민원이 다수 발생하는 문제가 있어 이를 개선하기 위하여 도시자연공원을 폐지하고 도시자연공원구역으로 변경하여 도입된 제도이다.   도시자연공원구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토석의 채취, 토지의 분할, 죽목의 벌채, 물건의 적치 또는 도시계획사업의 시행이 금지된다. 다만, 제한적인 범위 내에서 기존 건축물 또는 공작물의 개축(改築)·재축(再築)·증축 또는 대수선 등은 특별시장·광역시장·시장 또는 군수의 허가를 받아 이를 할 수 있다.   도시자연공원구역은 다음의 기준에 따라 시·도지사가 지정한다.   첫째, 도시지역 안의 식생이 양호한 수림의 훼손을 유발하는 개발을 제한할 필요가 있는 지역 등 도시의 자연환경 및 경관을 보호하고 도시민에게 건전한 여가·휴식공간을 제공할 수 있는 지역을 대상으로 지정할 것   둘째, 환경성평가지도, 생태·자연도, 녹지자연도, 임상도 및 토지적성에 대한 평가 결과 등을 고려하여 지정할 것 도시자연공원구역지정 현황을 살펴보면 현재 천안시, 인천시 등 일부 지자체는 하였고, 서울시 등은 용역을 완료하였으나, 국·공유지등 일부만 실시하고 사유지는 착수하지 않고 있으나, 2015년까지는 구역지정을 할 것으로 예측된다. 필자의 예측이지만 비오톱1등급 토지는 행정청에서 보상에 착수하는 것이 아니라, 도시자연공원구역으로 묶을 가능성이 크다.   서울특별시 도시계획 조례 시행규칙   제3조(도시생태현황 조사 및 평가방법) ① 조례 제4조제4항에 따른 도시생태현황 조사에는 다음 각 호의 내용이 포함되어야 한다. 1. 토지이용현황 2. 토양의 불투수(부투수) 포장현황 3. 현존 식생현황 4. 그 밖의 도시생태현황 조사가 필요하다고 시장이 인정하는 사항 ② 서울특별시장(이하 "시장"이라 한다)은 제1항의 조사내용을 구체화하고 조사결과를 도시계획에 반영하기 위하여 다음 각 호의 사항을 따로 정할 수 있다. 1. 조사 주기 2. 조사 방법 3. 조사원증의 발급 4. 비오톱(도시생태현황) 유형화 방법 5. 비오톱(도시생태현황) 보전가치 등급 및 등급산정 방법 6. 조사자료의 GIS구축 방법 ③ 조례 별표 1 제1호가목⑷의 비오톱유형평가 등급 및 개별비오톱평가 등급은 다음과 같다. <신설 2010.4.29> 1. 비오톱유형평가 등급 <신설 2010.4.29> 가. 1등급: 대상지 전체에 대해 절대적으로 보전이 필요한 비오톱유형 나. 2등급: 대상지 전체에 대해 보전을 우선해야 하는 비오톱유형 다. 3등급: 대상지 일부에 대해서는 보전을 우선하고 잔여지역은 토지이용제한이 필요한 비오톱유형 라. 4등급: 대상지 일부 토지에 대한 토지이용제한이 필요한 비오톱유형 마. 5등급: 부분적으로 개선이 필요한 비오톱유형 2. 개별비오톱평가 등급 <신설 2010.4.29> 가. 1등급: 특별히 보호가치가 있는 비오톱(보전) 나. 2등급: 보호할 가치가 있는 비오톱(보호 및 복원) 다. 3등급: 현재로서는 한정적인 가치를 가지는 비오톱(복원) ④ 시장은 조례 제4조제4항에 따라 실시한 도시생태현황 조사결과를 14일 이상 공고하여야 한다. <신설 2010.4.29>