도시자연공원구역 토지소유자 대처방안

도시자연공원구역 토지소유자 대처방안
작성자 : 김은유	싸이월드 밴드

도시자연공원구역 토지소유자 대처방안

법무법인 강산

 

1. 정의

 

 "도시자연공원구역"이라 함은 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제38조의2의 규정에 의하여 도시자연공원구역으로 결정된 구역을 말한다(법 제2조제5호).

 

 ‘구역’은 도시계획시설이 아니며, 개발제한구역과 같은 용도구역이며, 매수청구제도는 있으나 개별공시지가의 평균치의 50퍼센트 미만이어야만 가능하므로, 사실상 매수청구는 불가하고, 실효제도는 용도구역이므로 없다.

 

 결국 이는 헌법재판소의 위헌결정에 역행하는 제도이다. 즉. 일몰제 도입 등 규제 완화가 헌법재판소 취지인데, 매수청구도 형식적이고, 실효제도는 없다. 오히려 행위제한이 강화되어 재산권침해가 더 되고 있는 상황이다.

 

 구역은 그대로 두어도 공원기능을 하므로, 구역지정만 하고 아무런 시설도 하지 않으므로 인하여 보상도 하지 않고, 자연그대로 공원기능을 하도록 한 제도이다.

 

 도시자연공원구역으로 변경 지정되면 말 그대로 그린벨트보다 더한 고통이 따른다. 세금은 늘어나고 토지가치는 뚝 떨어지고 그야말로 애국(?)하는 것이다. 그런데 구역의 의미를 몰라서 구역을 낙찰 받는 애국자(?)도 있다. 또한 매수청구도 거절되는 경우가 태반이고, 손실보상을 요구하여도 응하지 않으면 그만이며, 혹시 지방자치단체가 사용 중이라고 하더라도 용도구역이므로 지료청구가 가능하여도 그 액수가 미미하다. 또한 공원부지는 지목이 공원인 경우도 있지만 경매로 나오는 대부분의 토지는 지목이 공원이 아니고 공원으로 묶여 있는 것이 나온다.

 

 구역지정 현황을 살펴보면 현재 천안시, 인천시 등 일부 지자체는 하였고, 서울시 등은 용역을 완료 하였으나, 국·공유지등 일부만 실시하고 사유지는 착수하지 않고 있으나, 2015년까지는 구역지정을 할 것으로 예측된다.₁₎

 _{1) OECD 공원면적은 1인당 24㎡, 서울시는 9㎡ 정도이므로 이를 확충하기 위해 조만간 실시할 것으로 보인다.}

 

조선일보 : 2011.09.25
공원과 공원구역 사이
서울 송파구에 사는 김 모(50)씨는 이달 초 재산세 고지서를 받아보고 깜짝 놀랐다. 경기도 용인에 소유하고 있는 임야 1만3000여㎡(4000평)에 대해 평소의 두 배가 넘는 세금이 부과된 것이었다. 김 씨의 땅은 10년 전 '도시자연공원'으로 지정되면서 개발이 제한됐다. 이용권은 제한된 상태에서 매년 250만 원 정도를 세금으로 납부해왔다. 한데 올해는 재산세가 500만원으로 갑자기 늘어난 것. 알아보니 김 씨가 모르는 사이 땅의 용도가 '도시자연공원'에서 '도시자연공원구역'으로 바뀌어 있었다. …
국토해양부에 따르면 도시자연공원 중 지금까지 약 2억2000만㎡가 '도시자연공원구역'으로 전환됐다. 아직까지 '구역' 지정을 하지 않은 대상지는 3억8600만㎡ 에 달한다. 세제도 달라졌다. 과거 도시계획법의 적용을 받을 때는 10년 이상 미집행된 시설에 대해 '지방세 50% 감면' 혜택이 있었지만, 도시자연공원구역에는 감면이나 보상도 없다. …

 

 

2. 구역 도입배경

 

 지방자치단체의 불필요한 도시자연공원 조성에 따른 재정적 부담을 줄이고자 도입한 것이다. 
  ▶구역 신설이유

도시공원 및 녹지 등에 관한 법률 : 최초 도입시 법
[시행 2005.10.1] [법률 제7476호, 2005.3.31, 전부개정]
◇개정이유
  바. 도시자연공원구역 지정제도 신설(법 제26조 내지 제34조)
  (1) 도시자연공원은 공원으로 결정된 후 지방자치단체의 재원부족 등으로 인하여 장기간 미조성된 상태로 남는 경우가 많아 사유재산권 침해의 우려가 있고, 도시자연공원내에서의 엄격한 행위제한이 수반되어 거주자 등의 민원이 다수 발생하는 문제가 있어 이를 개선하려는 것임.
  (2) 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 의하여 용도구역으로 신설된 도시자연공원구역의 지정 및 변경의 기준을 정하고, 도시자연공원구역안에서는 제한된 행위에 대하여만 특별시장·광역시장·시장 또는 군수의 허가를 얻어 허용하도록 하는 한편, 도시자연공원구역안의 토지로서 종래의 용도로 사용할 수 없는 토지 등의 소유자에게 토지매수청구권을 부여함.
  (3) 지방자치단체의 불필요한 도시자연공원 조성에 따른 재정적 부담을 줄이고, 도시자연공원구역내 토지소유자의 사유재산권 피해가 최소화될 것으로 기대됨.

 

3. “구역”지정으로 인한 차이점

 

  ▶구역지정 시 효력

 

 

4. 도시자연공원구역 내 토지소유자 대응방법

 

가. 총설

 ‘공원’이면 도시계획시설이므로 토지소유자가 폐지신청을 하고 이를 거부하면 공원폐지거부처분 취소의 소를 제기할 수가 있다. 따라서 소송기간에 제한이 없다. 그러나 도시자연공원구역은 도시계획시설이 아니라 용도구역이므로, 이러한 구역폐지소송이 불가하다.

 

 구역은 90일내 구역지정 취소의 소, 그 이후에는 구역지정 무효 확인의 소를 제기하거나 위헌소송 고민을 치열하게 하기 바람을 제기하여야 한다.

 

나. 도시자연공원구역지정 취소의 소
 요약하면, 도시자연공원구역으로 지정된 지 90일이 지나지 않은 경우에 제기하는 소송이다.

 

 그런데 아직 구역으로 지정되지 않은 서울시 소재 등 토지소유자가 가장 조심하여야 하는 것이 바로 이 대목이다. 즉, 자신의 토지가 도시자연공원구역으로 새롭게 지정이 되면, 그 지정고시일후 5일이 경과한 날부터 90일 내에 제기하여야 한다.₂₎

 

_{2) 구역지정 시에 토지소유자에게 개별통지를 하지는 않는다는 점을 유의하여야 한다. 즉, 자신이 관심을 가져야 구역지정 여부를 알 수가 있다. 무관심하게 가만히 있다가 90일이 지난 후에 알게 되면 답이 없다. 도시·군관리계획수립지침 8-1-3-1. “도시ㆍ군기본계획의 타당성 검토, 기초조사, 계획안의 작성, 계획안의 공고 및 열람, 주민의 의견청취 등의 과정을 거친 후 최종 계획안을 작성한다.” 그 후 지방의회 의견청취, 도시계획위원회 자문을 거쳐 지정한다. 도시자연공원구역의 지정·변경에 관한 지침  2-6-1. “도시자연공원구역의 지정(변경 포함)에 관한 도시관리계획의 입안결정절차는 국토계획법에 의한 도시관리계획의 수립절차에 의하되, 도시관리계획 결정시 그 결정권자가 필요한 경우에는 도시계획위원회 심의 전에 도시공원위원회의 자문을 거칠 수 있다.”}

 

이 기간이 지나 구역지정에 대해서 다투기 위해서는 ‘구역지정 무효 확인의 소’를 제기하여야 하나, 이 ‘무효 확인의 소’는 거의 승소하기가 어렵다고 보여 진다. 구역 지정 행위에 중대하고 명백한 하자가 있다고 보기 어렵기 때문이다. 물론 이 기간이 지나면 위헌심사형 헌법소원으로 다툴 수는 있다. 다만, 위헌심사형으로 다툴 경우에는 자신의 토지에 고유한 하자 예를 들어 구역지정기준에 부합하지 않아 취소되어야 한다는 주장을 하지 못하는 엄청난 아픔이 따른다. 따라서 소 제기기간은 지키는 것이 좋다. 

 

 따라서 소유자는 항상 자신의 토지에 대해 관심을 기울여 구역지정여부를 확인하고, 소 제기기간에 ‘구역지정 취소의 소’를 제기하여야 그나마 법원의 판단을 받아 볼 기회를 가지게 된다.

 

 ‘구역 지정 취소의 소’에서는 자신의 토지가 구역지정 요건에 맞지 않다는 점을 주장하여야 할 것이다. 실례를 보면 서울시 토지 중 비오톱1등급지로 지정되어 있으나, 현실은 보호가치가 매우 적은 땅도 있다. 소유자가 자신의 권리를 찾지 않으면 안 되는 이유가 여기에 있는 것이다.

 

 물론 구역 지정 취소의 소를 제기하여 승소하는 것이 쉽지는 않을 것으로 예측한다. 식생이 양호한 지역 등은 당연히 그렇다. 다만 경우에 따라서는 승소할 가능성도 배제할 수는 없다. 전문가와 철저히 상의하여 소를 제기하기를 권고한다. 승소확률보다는 패소확률이 높을 것이지만, 이때 소제기를 하지 않으면 평생 위헌소송 외에는 다투어볼 기회가 사라진다는 점이 가장 아프다.
   
다. 위헌소송
 도시자연공원구역에 대한 위헌소송을 준비하고 실행하여야 한다. 위헌소송은 혼자해서는 안 된다. 별다른 연구와 자료도 없이 혼자 진행하였다가 패소사례가 쌓이면 이는 결코 바람직하지 못하다. 교수님들의 위헌 주장 논문이 발표되고, 법상 허가받으면 할 수 있는 것에 대해 이는 법조문상만 가능하지 실제는 모두 불허가가 된다는 사례를 많이 만들어야 하고, 외국사례도 수집하여야 하고, 언론과 정부, 국회에 청원할 자금도 마련하여 조직적으로 대응을 하는 것이 승소확률을 높이는 지름길이다.

 

5. 결론

 

 도시자연공원구역은 도시계획시설이 아니라 용도구역이므로, 구역폐지소송이 불가하다. 따라서 구역은 ①90일내 구역지정 취소의 소, ②그 이후에는 구역지정 무효 확인의 소를 제기하거나 ③위헌소송을 제기하여야 한다.

 

 어느 경우나 전문변호사를 선임하여야 그나마 승소확률이 높아질 것임을 두말이 필요 없다. 하지만 아직 구역지정취소의 소송에서 승소사례가 없다. 법무법인 강산에서 제기한 공원폐지소송이 그나마 유일한 승소사례이나, 엄밀히 구역지정취소의 소는 아니다. 그러나 소송 요령은 공원폐지소송이나 구역지정취소의 소나 같을 것이다.<법무법인 강산 김태원, 임승택, 김은유>

 

김은유 現 법무법인 강산 대표변호사 現 성균관대 건축토목공학부 겸임교수 저서) `재개발·재건축은 전략이다` 등 재개발·재건축에서 세입자가 보증금을 반환받는 방법 도시자연공원구역 토지소유자 대처방안 지역주택조합 가입을 알선할 수 있는 자